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改革开放40年:中国“放管服”改革的理论逻辑与实践探索

2019-10-15 15:16????《中国行政管理》????张占斌 孙飞

中国“放管服”改革作为行政体制改革的核心,其实质是国家治理现代化在政府层面的贯彻与实施,是政府以“放”为核心,以“管”为抓手,以“服”为支撑的系统化、协同化的行政体制改革。党的十八大以来,新一届领导集体高度重视政府职能转变,深入推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革,取得了历史性成就。既丰富和发展了中国行政改革理论体系和深刻内涵,又凸显了伟大的实践价值。但是,在大家津津乐道于中国经济改革的伟大成就时,却没有人关注到行政改革在这一伟大转型过程中做出的决定性贡献。[1]站在改革开放40年的新起点,有必要对中国“放管服”改革的理论逻辑和实践探索进行深入研究分析,把握规律、提炼经验,在彰显中国改革中的制度自信、理论自信、道路自信和文化自信的同时,进一步引领新时代“放管服”改革的实践。


  一、中国推进“放管服”改革的逻辑动因


  中国“放管服”改革是由行政管理逐步向公共治理绩效化导向改革的有效实践。从其内涵看,“放”就是重构政府与市场关系前提下政府职能的再定位,凸显市场配置资源的决定性作用,纠正政府职能的缺位、错位、越位,目的是激发市场活力和社会创造力;“管”是政府职能由单向度低效率的管理向多元共治转型。社会步入新时代,客观上要求建构政府新的治理模式和提高行政效能;“服”的核心是在放和管的基础上政府治理理念的升华,是国家治理能力现代化的体现形式。可以说,中国推进“放管服”改革是时代之需、人民之需、历史之需。


  (一)“放管服”改革的演进逻辑:契合了经济发展新常态


  当前,中国经济发展进入新常态体现在以下三个层面:一是中国增长阶段转换导致经济增速、发展方式、经济结构和增长动力等基本特征发生重大转变。即增速由高速增长转向中高速增长,经济下行压力较大,对微观经济主体的负面冲击超出预期,结构性失衡矛盾比较突出。这就客观上要求政府治理必须适应新常态的变化,而“放管服”改革是新时代政府治理模式的重构,旨在推动政府职能转变,打开创新创业的源头活水,加快经济新动能的成长,顶住经济下行压力。同时,振兴实体经济需要深化“放管服”改革,为市场松绑、为企业松绑,不断降低运营的制度性交易成本,使社会投资和创新创业激情迸发。二是中美贸易摩擦成为外部经济发展的新常态。在经济全球化的时代,中国作为后发国家要尽快发展自己,当然需要进一步深化“放管服”改革来优化国内制度环境,吸引国外的资金、技术、市场、人才等重要生产要素,尤其是在当前中美贸易摩擦持续升级的大背景下,更需要优化营商环境、扩大内需来弱化贸易摩擦的负面冲击力。毋庸讳言,推行“放管服”改革,清除一切体制机制障碍,加快构建开放型经济新体制,优化营商环境,重塑中国的市场优势、制度优势,积极释放经济发展的内生动力,是培育国际竞争新优势的关键之举。“放管服”改革的核心是行政审批制度改革,是处理好政府与市场的关系、发挥市场决定性作用的关键,是中国取得长期高速增长奇迹的重要依靠,也是新常态下调结构、稳增长的持续动力。[2]三是加快发展以内需为导向的消费需求升级成为新常态。当前,中国消费支出占比特别是居民消费支出占比仍然偏低,世界上许多国家消费支出占GDP比重都在70%以上。而中国居民消费占GDP的比重从2008年的36.1%提高到2016年为39.2%。[3]随着我国社会主要矛盾的变化,社会对公共服务的需求日趋多元化,社会需求和发展潜力巨大,也是创业就业的增长点,民间资本参与投资兴办的积极性很大。而“放管服”改革旨在破解准入门槛高、审批限制多、可操作办法少等体制机制难题,放宽行业准入,引入社会力量和民间资本参与投资兴办,通过有效竞争增加优质供给,让中高端消费成为着力培育的经济新增长点。据此看来,“放管服”改革的扎实推进契合了中国经济发展新常态。


  (二)“放管服”改革的逻辑重心:深化制度供给侧结构性改革


  2016年年底的中央经济工作会议指出,供给侧结构性改革的最终目的是满足需求,主攻方向是提高质量,根本途径是深化改革。事实上,“放管服”改革就是制度供给侧结构性改革。李克强强调,“放管服”改革是全面深化改革特别是供给侧结构性改革的重要内容,是转变政府职能的重要抓手,是促进双创的重要举措,也是推进经济体制改革、处理好政府和市场关系的关键所在。从近年来我国的改革重点来看,主要是通过行政体制改革带动经济体制改革,真正建立起市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的体制机制,也即构建高效供给侧结构性改革的制度环境。毋庸置疑,深化“放管服”改革旨在提升制度供给质量,优化制度供给体系,打造世界一流的营商环境,其重点是消除供给侧调整的体制性机制性障碍。可以说,实现供求在总量和结构上的再平衡,必须通过深度的行政体制改革优化制度供给结构来实现改革目标。近年来,我国经济面临持续下行压力,支撑经济发展的传统动能相继弱化,新动能还不能完全弥补传统动能下降的缺口,如果仅仅依靠“强刺激”——搞投资拉动,容易产生结构性产能过剩,蓄积结构性矛盾,难以维持经济的健康持续发展。但是把推进“放管服”改革作为宏观调控的关键性工具,有利于推动结构性改革,能有效破解长期以来积累的体制机制弊端,充分调动市场主体的积极性。推动“放管服”改革,有利于提高制度适应性效率①,降低制度性交易成本,形成经济发展持续的制度性内生动力,为生产增活力、为发展添动力,为群众排忧解难。本质上看,“放管服”改革是放权与市场与社会,让利于企业和群众,用政府的放权减权来激活市场的活力和社会的创造力。企业和市场的体制改革越深入,多政府职能转变和政府体制改革的要求便越迫切越深刻,这是制度变迁的内在要求,也是我国社会主义市场经济体制转轨的历史逻辑。[4](①“ 适应性效率”是诺斯在他理论研究的后期,在探究长期经济增长的绩效时,为了反映与时间进程中的经济变化相适应的制度变迁效率,所提出的重要概念。)